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人民政協民主監督理論的新發展  

作者:admin    時間:2018-03-07


  十八大以來以習近平同志為核心的黨中央,著眼完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,作出深化政治體制改革、健全社會主義協商民主制度的戰略部署,對人民政協也提出了要發揮作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用,推進人民政協政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化的新要求。適應這一新形勢新要求,今年初中共中央辦公廳印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》(以下簡稱《意見》),特別對發揮人民政協民主監督的獨特優勢,著力推進政協民主監督制度化、規范化、程序化作出部署,其中既包括了許多重要的新舉措,也提出了不少重要的新觀點,豐富和發展了人民政協民主監督的理論,主要體現在五個方面:

一、關于人民政協民主監督的性質定位
  把性質和定位聯系在一起論述,是習近平總書記在紀念人民政協成立65周年大會的講話中首先提出來的。在這篇重要講話中,他在總結歸納政協發展的基本經驗和重要原則時指出:“做好人民政協工作,必須堅持人民政協的性質定位。”今年全國政協俞正聲主席在政協全體會議上作的常委會工作報告中,在專門論述政協民主監督問題時,又將準確把握民主監督的性質定位,作為加強和改進政協民主監督的首要問題提出來并進行了闡述。把性質和定位結合在一起論述有著深刻蘊含,說明性質決定地位;人民政協在我國政治體制、治理體系中的地位和作用,政協民主監督在我國監督體系中的位置和作用,是由其性質決定的。堅持政協民主監督的性質定位,是把握政協民主監督工作的正確方向、找準政協民主監督在我國監督體系中所處位置的關鍵,是發揮政協民主監督的特點和優勢、履行好民主監督職能的前提。因此,弄清政協民主監督的性質定位,是政協民主監督理論必須回答的首要的基本的問題。
  關于政協民主監督的性質定位,主要體現在《意見》對政協民主監督提出的一個新概括中,即:“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上,參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中,依據政協章程,以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”這個概括同政協章程和中共中央有關文件中對政協民主監督的規定在本質內容上是一致的,但又適應新形勢新任務有新的視角、新的內涵。
  政協章程規定:“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施,重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作,通過建議和批評進行監督。”2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》規定:“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分,是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”比較來看,這次《意見》和政協章程及2006年中共中央關于加強政協工作文件的有關規定,都堅持了政協民主監督是一種通過“提出意見、批評、建議的方式”進行的監督,而不是帶有強制約束力的權力監督,因此它們在本質上是一致的。但這次《意見》的概括在某些方面又有所不同,特別是對政協民主監督提出了“協商式監督”這樣一個新論斷。這個新論斷,既一脈相承堅持了政協民主監督的固有屬性,又適應新形勢新任務彰顯了政協民主監督的特點和優勢,是對政協民主監督性質定位的新界定。
  這里需要分析的一個問題,為什么這次《意見》沒有提政協民主監督是“政治監督”而是提“協商式監督”?我以為主要就是適應新形勢新任務的需要,為了進一步明確政協民主監督的性質定位。應當說,講“政治監督”也是符合政協性質的。政協民主監督源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作、互相監督的理論和實踐。講政協民主監督是政治監督,主要是從統一戰線角度講的,強調了民主監督與互相監督的關系。從政協的歷史看,政協一成立就有民主監督,但剛開始主要強調的是在政協這個統一戰線組織中,處于領導地位的中國共產黨要注意聽取民主黨派和無黨派人士的意見建議。周恩來同志早在1950年政協一屆二次會議第一次黨組會上的講話中,就指出:“要讓黨外人士做到‘知無不言,言無不盡’,使他們在各種會議上敢于說話。……他們說的話不一定都對,但只要有一點好的,我們就應當重視。愿聽意見不是一件容易的事,但必須去聽,特別是要能聽不同的意見。”1956年經過社會主義改造我國進入社會主義社會后,毛澤東同志提出了中國共產黨與民主黨派和無黨派民主人士“長期共存、互相監督”的八字方針,全國政協常委會議為此專門作出決定,要求各級政協貫徹這一方針,開始明確了人民政協有民主監督的任務。互相監督主要是中國共產黨接受民主黨派和無黨派人士的監督。直到改革開放初期,擔任五屆政協主席的鄧小平同志提出要發揮政協在國家政治生活中的監督作用時,仍然講的是“互相監督”。由于多黨合作的政黨關系以及統一戰線關系都是一種政治關系,中國共產黨對多黨合作、統一戰線的領導主要是政治領導,我國各政黨之間的互相監督就是“政治監督”,人民政協作為統一戰線組織、多黨合作和政治協商機構開展的監督,當然也是政治監督。因此,講政協的民主監督是一種通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督,也體現了政協的性質定位。這次《意見》沒有提不等于否認政協民主監督的這一特性。
  但“協商式監督”與“政治監督”雖然在本質內容上是一致的,卻又有新的視角、新的蘊涵。這個新視角、新蘊涵就是,強調了人民政協民主監督與社會主義協商民主的關系,是“社會主義協商民主的重要實現形式”。十八大后作為深化政治體制改革的一項重要內容,中共中央作出健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展的戰略部署。2014年9月,習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中,又全面論述了協商民主是我國獨特的、獨有的、獨到的人民民主形式,明確了人民政協是國家治理體系的重要組成部分,是我國協商民主的重要渠道,要發揮作為專門協商機構的作用,把協商民主貫穿于履行職能的全過程。這是在堅持人民政協基本性質的基礎上,適應新形勢對人民政協提出的新任務。這個新任務就要求,不僅要從人民政協作為統一戰線組織的角度,而且要從推進國家治理體系和治理能力現代化,發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構作用的角度,進一步加強和改進人民政協民主監督。
  政協有團結和民主兩大主題。政協一成立就是人民民主統一戰線的組織形式,既是統一戰線組織,又是政治協商機構,是人民民主與統一戰線的有機結合。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中論述關于人民政協的性質定位,明確指出:人民政協“是人民民主的重要實現形式”。人民民主是人民政協的固有屬性。監督本質上屬于民主范疇。因此,將政協民主監督與協商民主相聯系提出協商式監督,既適應新形勢新任務的要求,也符合人民政協性質的固有屬性,是對政協民主監督性質定位的進一步確定,需要我們深入理解、準確把握。
  俞正聲主席在今年政協常委會工作報告中指出:“協商式監督特色和優勢突出,協商是方式和原則,監督是手段和途徑,協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力是目的。”全面準確地理解把握“協商式監督”的內涵,不能簡單從字面上去理解這里講的“協商”。比如,認為這是否意味政協民主監督只能當面在協商會上提出意見建議,實際政協民主監督也可以通過提出提案、建議案等書面形式開展;更不能把這里的“協商”視為政協開展民主監督沒有主動性,能否監督還要事先征求監督對象的意見等。我理解,《意見》說的“協商式監督”主要有三層內涵:首先是講政協民主監督的性質。政協民主監督的性質是由政協組織的性質決定的。因為政協不是經選舉產生的國家權力機關,而是由協商產生的統一戰線組織、政治協商機構。統一戰線是不同政治力量在共同利益和目標基礎上自愿組成的政治聯盟。作為統一戰線組織、政治協商機構必須有協商意識,堅持相互尊重、協商議事。政協民主監督提出意見和批評就只能是建議性、協商性的,而不能是權力性、強制性的;監督的效果主要是靠政治影響力,而不是強制約束力。其次是講政協民主監督的原則和方法。由政協的性質所決定,政協民主監督不能采用行政命令的方法進行,也不同于一般社會輿論、人民群眾監督發議論的方式,而必須根據政協章程、依托政協組織、適應政協性質要求,堅持相互尊重、平等相待、求同存異、理性包容的原則,通過提出意見、批評、建議的方式進行監督。第三是突出了政協民主監督的特點和優勢。人民政協具有廣泛的代表性和包容性,同社會各界有著密切聯系,能夠反映社會各方面的聲音,對涉及憲法法律和法規的實施,涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況等,廣開言路、暢所欲言,發揮政協民主監督廣泛性、靈活性的優勢,在國家政治生活中起到一種過去我們常說的“政治寒暑表”“社會解壓閥”的作用;同時,人民政協又是國家政治體制、國家治理體系的重要組成部分,能夠匯集各黨派團體和各族各界的智慧和力量,聚焦“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”,有組織、有重點地開展監督,發揮對國家權力運行的制約和監督作用。但這種制約和監督,不是西方多黨制、兩院制下的那種互相掣肘、權力制衡,而是與黨和國家機關的監督互為補充、相輔相成,實現加強監督、有效制約與保持集中統一領導和富有效率的有機統一。政協民主監督的目的,是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。

二、關于人民政協民主監督的主體
  和政治基礎政協民主監督的主體和對象是政協民主監督理論研究中常常被提及又意見紛紜的一個問題。這次《意見》對這方面的一些問題給予了回答。
  首先關于政協民主監督的主體。根據政協的性質定位,我們講政協是履行職能的載體不是主體,有些同志對此感到不好理解,認為協商或監督總是雙方的,進行協商或監督就應該有主體和對象。對這個問題我以為,講協商或監督有主體和對象并沒有錯,問題是政協協商或監督的主體不能是政協組織,而只能是參加政協的各黨派團體和各族各界人士。這次《意見》在規定政協民主監督時不同以往的重要一點,就是首次明確了人民政協民主監督是“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士”在政協組織的各種活動中進行的監督。我們講政協是履行職能的載體不是主體,不是相對于協商或監督對象講的,而是就政協組織的性質講的。
  為什么政協組織不能是協商或監督主體?因為政協是統一戰線組織。統一戰線是不同的黨派團體等各方面社會政治力量在共同利益和目標基礎上自愿結成的政治聯盟,在統一戰線中必須尊重各黨派的組織獨立,尊重各方面在共同政治基礎上發表不同意見的自由。政協作為統一戰線組織也就必須實行協商一致的原則,堅持各參加單位和政協委員可以暢所欲言,有不同意見允許保留,不能強加于人。因此,不經過政協各參加單位和各界代表的協商同意,政協組織就不宜以主體的身份發表意見。當然,如果經過了政協參加單位、各界代表的協商同意,政協組織也可以提出意見建議,這就是政協章程規定的政協全體會議、常委會議、主席會議經過一定的協商程序可以提出建議案。但從根本上講,政協建議案反映的也是經過匯集整理的政協各參加單位和政協委員共同提出的意見建議,而不是政協組織發表的意見建議。
  正是與此相關,著眼于“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士”這個履行政協民主監督職能的主體,這次《意見》對政協開展民主監督政治基礎的表述也作了進一步完善,將2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中表述的“在堅持四項基本原則的基礎上”進行監督,改為“在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上”進行監督。這個修改完善也是十分必要和重要的。
  從歷史看,“在四項基本原則的基礎上”提出意見批評建議這個說法,最早出自1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》,是就發揮民主黨派監督作用的原則講的。四項基本原則是我國的立國之本。作為我國政治體制的重要組成部分,作為多黨合作和政治協商的機構,從把握政協民主監督的政治方向來講,人民政協當然必須堅持四項基本原則。俞正聲主席在今年常委會報告論述民主監督問題時也明確提出,人民政協開展民主監督,必須保證正確的政治方向,“對任何違背四項基本原則的言行,都必須態度鮮明、立場堅定地堅決反對。”但是,因為四項基本原則中包括堅持馬克思列寧主義。從政協履行民主監督職能的主體——政協參加單位和政協委員的具體情況來分析,其中不僅有各黨派團體,還有各族各界人士;在各族各界人士中,不僅有信仰馬克思主義的共產黨員和無神論者,還有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士,以及來自生活在不同社會制度下的海外“三胞”的代表等。對于政協委員中有宗教信仰的民族宗教界人士,或者來自“一國兩制”條件下愛國但不信仰馬克思主義的港澳地區的政協委員,我們就不能要求他們堅持馬克思主義。而只能實行政治上團結合作、信仰上相互尊重,高舉愛國主義、社會主義的旗幟,堅持中國共產黨的領導———這是中國特色社會主義的最本質特征;堅持和發展中國特色社會主義———這是包括廣大統一戰線成員在內的我國各族人民的共同理想、共同奮斗目標、共同思想政治基礎,以此作為開展政協民主監督的基礎。因此,就政協履行民主監督職能主體的具體情況講,不提“在四項基本原則的基礎上”,而改提“在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上”,更精準、更貼切,更有利于發揮所有委員的積極作用,履行好政協民主監督的職能。

三、關于人民政協民主監督的對象和重點
  涉及政協民主監督的對象,主要體現在這次《意見》首次詳細規定的關于政協民主監督的內容中。這些內容主要有八項:一是國家憲法法律和法規實施情況;二是黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況;三是國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況,財政預算執行情況;四是涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況;五是國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉等情況;六是政協提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況;七是參加政協的單位和個人貫徹統一戰線方針政策、遵守政協章程、執行政協決議情況;八是黨委交辦的其他監督事項。
  這八項內容十分豐富,從監督對象的角度分析,包括了三個方面。首先是黨和國家機關及其工作人員。這是政協民主監督的主要對象。在上述八項政協監督內容中,除了第七項可以說都涉及黨和國家機關及其工作人員的工作。過去曾有研究者提出,政協監督應當主要是對政府監督,因為實際工作中政協監督涉及政府工作的內容比較多,政協章程有關規定講的也是對“國家機關及其工作人員的工作”進行監督。同時也有人認為,政協監督應當主要是對中國共產黨進行監督,理由是政協乃多黨合作和政治協商的機構,中國共產黨在國家政治生活中處于領導地位,政協監督就源自互相監督。其實,早在1954年政協不再代行人大職權后,毛澤東同志召開座談會提出政協有五大任務時,就明確指出政協的“提意見”這一條任務,主要是對黨委和政府提意見。據記錄,當時毛澤東同志座談說的關于“提意見”的內容是:“憲法的實施問題,鞏固人民民主制度問題,政協可以向人大常委會和國務院提意見。政協委員提意見,特別是發議論,說閑話,只要不是破壞性的意見,只要是建設性的意見,即使是錯誤的,提了也有好處。提意見是合乎章程的。”這里關于“提意見”的對象,明確講的主要是國家機關,好像沒有講黨委,但其內涵應當包括黨委。毛澤東同志親筆寫的關于這次談話的提綱,就明確寫了是“對黨委和政府提意見”。
  也有人認為,政協監督對象主要不應是黨委而是政府,因為政協章程規定“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施,重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作”進行監督,沒有明確說到黨委。這個理由我認為也不能成立。因為中國共產黨是執政黨,大政方針是中國共產黨制定的;在國家機關中也有發揮領導核心作用的中共黨組;黨委及其職能部門在我國治國理政中也發揮著重要作用。因此,就政協章程的規定講也不能說政協民主監督的對象不包括黨委。從政協工作的實際看,現政協委員提出提案、組織開展視察、進行會議發言等,都有涉及黨委機構及其工作人員工作的內容。所以,2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》就提出:“各級黨委和政府要認真傾聽來自人民政協的批評和建議,自覺接受民主監督。”最近中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》,也明確提出了要支持和保證“人民政協依章程進行民主監督”。這次《意見》進一步確定,政協監督內容包括“黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況”、“黨委交辦的其他監督事項”,而且還特別強調提出,“民主監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”。
  強調政協“民主監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”,這是根據習近平總書記的意見,中共中央首次提出的,對于政協切實有效地履行好民主監督職能具有重要意義。之所以要提出政協民主監督的重點,既是因為政協監督的內容十分廣泛,需要選擇重點、有的放矢地來開展;也是適應新形勢新任務要求,為了增強政協民主監督實效,充分發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的監督作用。從政協的歷史看,過去政協作為統一戰線組織,在發揮監督作用時比較強調提倡廣開言路,讓委員在各種會議和活動中知無不言言無不盡地發表意見。應當說,這在當前也仍然是需要的。這次《意見》也繼續提出了要堅持平等協商、坦誠相見、各抒己見、暢所欲言。但是,要充分發揮政協作為國家治理體系的重要組成部分,作為協商民主重要渠道和專門協商機構的監督作用,就更要注重在國家政治生活中對國家權力的運行和實施加以監督,對“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”進行監督。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中提出,“協商就要真協商,真協商就是要協商于決策之前和決策之中。”俞正聲主席在今年常委會工作報告中提出,政協監督要“真監督”,真監督不僅要“敢講話、講真話”,而且要注意圍繞“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”,有組織、有重點地進行監督。明確監督重點,體現了政協履行職能必須圍繞中心、服務大局的原則,適應了推進協商民主強調協商于決策之前和決策實施之中的要求,突出了作為國家治理體系重要組成部分對國家權力運行的制約和監督作用。這是講政協民主監督對象需要注意的一個方面。
  第二個方面,還要看到《意見》提出的八項監督內容涉及的監督對象十分廣泛,不止是黨和國家機關。比如,《意見》提出的監督內容的第一項,對“國家憲法法律和法規實施情況”進行監督,涉及的監督對象就十分廣泛。憲法是國家的根本大法,中華人民共和國的一切機構組織、黨派團體和公民個人都必須遵守。因此,也可以說這里涉及的政協監督對象,包括我國所有機構組織、黨派團體和公民的行為。《意見》提出的監督內容的第四項,“涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況”,其中涉及的監督對象也十分廣泛,不僅有黨和政府,還有許多群團組織等。政協是最廣泛的統一戰線組織,匯聚了方方面面的代表人物。政協民主監督不僅可以有組織、有重點地開展,也要堅持廣開言路、暢所欲言,只要是合法依章,委員們可以對各種社會現象發表意見批評。這就是政協民主監督具有廣泛性、靈活性特點的體現。
  第三個方面,講政協的監督對象還有一點需要注意,就是《意見》關于政協監督內容第七項提出的,政協監督包括“參加政協的單位和個人貫徹統一戰線方針政策、遵守政協章程、執行政協決議情況”。這就是說,政協民主監督不僅是對別人,還包括政協參加單位和政協委員自己。政協是統一戰線組織,政協在開展監督時就要注意貫徹統一戰線方針政策;政協民主監督是依據政協章程進行,監督就不能違背政協章程和政協組織作出的決議;政協有自我教育的傳統,政協參加單位和政協委員在加強民主監督的同時就也要注意加強自律。所以,俞正聲主席在今年常委會報告論述民主監督中還提出,政協委員在積極參加民主監督工作時,要“堅守真理、堅守正道、堅守原則、堅守規矩”,“在政治上、道德上、言行上嚴格自律,主動接受各方面監督。”

四、關于人民政協民主監督與互相監督
  2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》在界定政協民主監督時,還提出了其“也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督”。不少政協委員、地方政協在研究討論政協民主監督問題時,也常講到這個問題。但這次《意見》沒有提這句話,原因何在?
  從政協開展監督的歷史看,政協作為統一戰線組織、多黨合作和政治協商機構,一開始強調的就是互相監督,現在政協章程也有要求貫徹“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針的內容。因此,政協的民主監督包含有“中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行互相監督”的內容,應當是沒有問題的。那么,為什么這次《意見》沒有專門再提這句話呢?我理解,一方面是因為《意見》講的監督內容中已包括黨委,互相監督主要是中國共產黨接受民主黨派和無黨派人士的監督,因此可以說其中已含有這方面的內容。另一方面,這次《意見》之所以沒有專講中國共產黨與各民主黨派在政協的互相監督,還與這方面的形勢發展有關。
  改革開放以來,我國統一戰線有很大發展,人民政協有很大發展,多黨合作格局也有很大變化。建國初期,人民政協作為統一戰線組織主要以黨派團體為基礎組成,在政協章程規定的政協組織結構中,除了黨派團體外只有特邀。毛澤東同志、周恩來同志都曾把政協稱為“黨派聯合組織”“黨派性機關”。所以,建國初期許多關于多黨合作的重要活動都是在政協進行,如當時全國政協的“雙周座談會”就是由各黨派輪流主持。但新時期后情況發生了很大變化。首先,人民政協的組織構成發展到34個界別,除了黨派團體、特邀人士,還有許多社會各界代表參加,政協章程經過修改也規定了政協可以“設若干界別”。因此,現在政協民主監督的主體范圍進一步擴大,已不限于以黨派團體為主。并且,新形勢下發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的監督作用,明確重點主要是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況,也不再是各黨派的互相監督了。
  同時,新時期多黨合作也有很大發展,現在除了政協,在國家機關、在一些企事業單位,尤其是在中共中央與各民主黨派中央之間,多黨合作已廣泛存在并形成制度。特別是十八大后中共中央提出推進協商民主廣泛多層制度化發展,在我國七個渠道的協商民主體系中,“政黨協商”與“政協協商”已經分列,而“互相監督”主要是政黨之間的監督。黨的十八屆六中全會制定的《中國共產黨黨內監督條例》提到政協民主監督和中國共產黨與各民主黨派的互相監督,也是分別單列一條加以論述的。因此,目前互相監督活動實際主要已不在政協,而是在“政黨協商”中。政協雖然仍是多黨合作和政治協商機構,仍然要貫徹“十六字方針”開展互相監督,但只是其中的一個渠道,不是全部,也不是主要的渠道了。所以,這次《意見》對這方面的內容也沒有必要專門再提。
  新時期以來互相監督雖然主要已不在政協,但中國共產黨和各民主黨派都是政協的參加單位,政協是我國政治體制中唯一各政黨可以政黨的身份開展活動的機構。因此,政協仍是我國各黨派團結合作、互相監督的重要場所。但講到在政協的互相監督有一個問題需要注意,就是各黨派都是政協的參加單位、重要界別,都可以政黨的身份在政協進行活動、提出意見主張,但不能簡單把有政黨身份的政協委員發表意見都視為代表其政黨。在政協,各民主黨派既可以組織的名義發表主張、建議,也可以委員個人的身份提出意見。在政協代表政黨的是其組織而非界別,不能把參加單位是黨派團體的政協界別簡單等同于其組織。通常情況下,作為中共和各民主黨派界的政協委員發表意見,并不一定代表其政黨。民主黨派是否代表政黨發表政見,需要經其組織授權,如在政協提出提案,進行大會發言,民主黨派是否代表其政黨,都要特別表明。周恩來同志在政協成立不久就專門說過,在政協中共黨員政協委員不能以領導者自居。作為統一戰線組織人民政協是中國共產黨領導的。但代表黨的領導的主要是黨的路線方針政策,是黨中央、黨的組織而不是個人,政協委員個人之間都是平等的。因此,嚴格地說,在政協界別之間、個人之間,沒有領導與被領導的關系,也沒有互相監督的關系。當然,在政協我們提倡廣開言路、暢所欲言,鼓勵不僅在黨和政府與政協委員之間,而且在黨內外各個界別政協委員之間,積極開展互相交流、加強溝通、增進理解、擴大共識,彼此之間可以互相提意見。特別是對于中國共產黨來說,在政協不僅黨的組織,而且所有中共黨員委員,都要認真貫徹黨的路線方針政策,包括“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針政策,努力做合作共事的模范,自覺傾聽來自民主黨派和無黨派人士的意見、批評和建議。

五、人民政協民主監督在我國監督體系中的位置和作用
  對于像我們這樣的一黨領導、長期執政的社會主義大國,要保持國家的長治久安,一個必須解決的重大問題,就是要在堅持集中統一領導的同時,實現對權力的有效制約和監督。十八大后在實行全面從嚴治黨的新形勢下,中共中央高度重視社會主義監督體系建設,黨的十八屆四中全會提出:“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設,努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系,增強監督合力和實效。”政協民主監督成為我國權力運行制約和監督體系的重要組成部分。黨的十八屆六中全會制定的《中國共產黨黨內監督條例》又明確提出,要支持和保證“人民政協依章程進行民主監督”,并且把它與支持和保證人大、政府、監察機關、司法機關等國家機關的監督并列放在一起論述,這就進一步明確了政協民主監督作為國家政治體制、國家治理體系的重要組成部分,在我國監督體系中的獨特地位和作用。
  政協民主監督在我國監督體系中的位置和作用,是由政協在我國政治體制、國家治理體系中的位置和作用所決定,根本上是由政協的性質定位決定的。根據這次《意見》闡明的政協民主監督的性質定位,政協民主監督在我國監督體系中的位置和作用是:政協民主監督不是具有強制約束力的權力監督,也不同于一般的社會監督,而是一種有國家政治制度保障,作為國家政治體制、國家治理體系重要組成部分,能夠反映各黨派團體和各族各界人士的意見建議,對國家權力運行發揮重要制約和監督作用的協商式監督。正確理解把握政協民主監督在我國社會主義監督體系中的位置和作用,需要注意防止兩種偏向。一種偏向是把政協民主監督置于國家政治體制、國家治理體系之外,看不到或忽視人民政協是我國政治體制、國家治理體系的重要組成部分,看低政協民主監督對國家權力運行的制約和監督作用,有意無意地把政協的民主監督等同于或類似于社會監督;還有一種偏向則是過于強調政協是我國政治體制、國家治理體系的重要組成部分,看不到或忽視人民政協作為統一戰線組織、多黨合作和政治協商機構開展監督的獨特作用,離開政協的性質定位過于追求政協民主監督的效果,有意無意地賦予政協民主監督一定的強制性、權力性。這兩種偏向,說到底都是沒有深刻認識我國政治制度、政治體制、治理體系的特點和優勢,是受西方思維方式、價值取向的影響來看待衡量政協的民主監督作用。
  在西方政治學的理論話語體系中,國家政治體制就是國家政權體系,任何機構要么屬于公權力,要么屬于非政府組織,是一種非此即彼的思維方式。而在我國,建國伊始新中國的締造者們就開始探索創立有中國特色的政治體制。早在政協成立不久的1950年,周恩來同志就在全國政協的黨組會議講話中提出,我國的政治體制包括“黨的系統”“政權系統”和“政協系統”三個系統。人民政協不是國家權力機關,又是國家政治體制的重要組成部分,是一種別國特別是西方國家所沒有的“亦官亦民”的組織機構。從文化淵源上講,人民政協體現的是“天人合一”“群己相融”、社會與國家聯系貫通的中國文化。對于政協這樣的機構組織,用西方的理論思維、話語體系是難于理解的。而這恰恰是我國政治體制、國家治理體系的特點和優勢所在,體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。因此,習近平總書記在論述人民政協的性質定位時,特別強調它“體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點”。
  正是由于政協民主監督在我國監督體系中處于這樣一種獨特位置,使它在我國監督體系中具有不可替代的獨特優勢:既有與社會各界和人民群眾密切的聯系,又有與黨和國家機關暢通的渠道;較少受到部門利益的束縛,又不被個人或少數群體的眼界所限;能夠廣泛聽取并客觀理性、及時有序地向黨和國家反映各黨派團體和各族各界人士的意見建議,實現發揚民主與增進團結、加強對權力運行的制約監督與保證中國共產黨的集中統一領導和富有效率的有機統一。


作者:陳惠豐
來源:《中國政協》2017年第15期

 


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